Il primo Commento di Ervino Filippi

“Le sentenze si rispettano a prescindere, anche se non piacciono, ma però si possono discutere – scrive a caldo dopo la sentenza Ervino Filippi Gilli – ovviamente non posso dichiararmi soddisfatto per una sentenza che di fatto non decide nulla, demandando ad altro Giudice la competenza a farlo (ma la delibera comunale indicava esplicitamente il ricorso al TAR e non ad altri Giudici). Il Tribunale amministrativo non è entrato minimamente – o non se la è sentita di entrare – nel merito dei vari problemi di legittimità sottoposti con il ricorso, che sono molti e molto gravi. Ricordo che a monte di tutto non c’è nessun progetto concreto e che la Regione, pur di ottenere un risultato ad ogni costo, ha abbassato il quorum al 40 %, in modo di certo non democratico, tenuto conto che si tratta di estinguere ben 4 Comuni.

Avevo chiesto nei termini una tutela cautelare – continua la nota -, ma il Tribunale me l’ha negata, decidendo solo ieri la mia causa, a due giorni dal referendum, di fatto impedendo qualsiasi ulteriore azione prima delle votazioni. Ora valuterò se proporre appello o rivolgermi ad altro Giudice. Intanto l’unico appello che faccio agli elettori di Fiera è quello di andare a votare valutando con molta attenzione tutto il percorso seguito per questa frettolosa e vuota operazione, alla quale il Tribunale ha messo il tappo, non certo definitivo. La strada da percorrere – conclude -, per tutti, è ancora lunga”.

La sentenza integrale del TRGA di Trento

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm., nel giudizio introdotto con il ricorso 137/2015, proposto da Ervino Filippi Gilli, rappresentato e difeso dagli avv. ti Police e Degni, con domicilio presso il T.R.G.A., sede di Trento ex art. 25 c.p.a.;

contro

la Regione Autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, in persona del presidente pro tempore; rappresentata e difesa dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Trento, con domicilio eletto in Trento, largo Porta Nuova 9;
la Provincia autonoma di Trento, in persona del presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. ti Pedrazzoli, Azzolini e Cattoni, con domicilio eletto presso l’avvocatura provinciale in Trento, piazza Dante 15;
il Comune di Fiera di Primiero, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Trento, con domicilio eletto in Trento, largo Porta Nuova 9;
i Comuni di Siror, Tonadico, Transacqua, in persona dei rispettivi sindaci pro tempore, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

– della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Fiera di Primiero n. 3 del 2.3.2015, recante l’approvazione della domanda alla giunta regionale, ai sensi art. 49 D.P.Reg. 1.2.2005 n. 3/L, per l’avvio della procedura di fusione dei Comuni di Fiera di Primiero, Siror, Tonadico e Transacqua in un unico Comune denominato “Comune di Primiero San Martino di Castrozza”;

– della domanda congiunta, 9.3.2015 prot. n. 1184 del, dei quattro comuni di Fiera di Primiero, Siror, Tonadico e Transacqua per la loro fusione alla Provincia Autonoma di Trento;

– della deliberazione della Giunta provinciale della P.A.T. n. 440 del 16.3.2015 (espressione del parere sulla domanda per l’istituzione del nuovo Comune di Primiero San Martino di Castrozza mediante la fusione dei Comuni di Fiera di Primiero, Siror, Tonadico e Transacqua);

– della comunicazione della P.A.T. – Servizio Autonomie Locali, del 9.4.2015 prot. n. S110/15/190430/8.4.2/9-15, avente ad oggetto “espressione parere ex comma 2 art. 49 del D.P.Reg. 1.2.2005 n. 3/L”, di risposta alle osservazioni presentate il 19.3.2015 contro la deliberazione del Consiglio comunale n. 3 del 2.3.2015;

– della deliberazione della Giunta provinciale della P.A.T. n. 558 del 7.4.2015 (espressione del parere ex c. 2 art. 49, D.P.Reg. 1.2.2005 n. 3/L, sulle osservazioni inviate alla giunta provinciale contro la delibera del Comune di Fiera di Primiero n. 3/2015 riguardante la fusione con i comuni Siror, Tonadico e Transacqua);

– della comunicazione della P.A.T. – Servizio Autonomie Locali, del 16.4.2015, prot. n. S110/15/204999/8.4.2/9-15, avente ad oggetto “espressione parere ex comma 2 art. 49 D.P.Reg. 1.2.2005 n. 9/L”, di risposta al ricorso in opposizione del 2.4.2015 pervenuto il 7.4.2015;

– della nota a firma del Sindaco di Fiera di Primiero, prot. n. 947 del 22.4.2015, di trasmissione al ricorrente della delibera di Giunta comunale n. 33 del 20.4.2015;

– della delibera della Giunta comunale del Comune di Fiera di Primiero n. 33 del 20.4.2015;

– della circolare 1/referendum consultivo della Regione Autonoma – Trentino Alto Adige prot. n. 0007376/P del 22.4.2015, avente ad oggetto “fusione di comuni – indizione del referendum consultivo”, di indizione del referendum per il giorno di domenica 7.6.2015;

– della deliberazione della Giunta regionale della Regione Autonoma – Trentino Alto Adige n. 82 del 22.4.2015 d’indizione del referendum consultivo in merito all’istituzione del nuovo Comune di Primiero San Martino di Castrozza, mediante fusione del Comuni di Fiera di Primiero, Siror, Tonadico e Transacqua di domenica 7.6.2015;

e per quanto possa occorrere,

– della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Siror n. 6 del 2.3.2015;

– della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Tonadico n. 3 del 2.3.2015;

– della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Transacqua n. 3 del 2.3.2015;

– di ogni altro atto intervenuto nel procedimento, anche di natura infraprocedimentale, non noto e/o non notificato al ricorrente, con espressa riserva di motivi aggiunti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Trentino Alto Adige, del Comune di Fiera di Primiero e della Provincia autonoma di Trento;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2015 il cons. avv. Angelo Gabbricci e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. L’art. 133, II comma della Costituzione dispone che “la Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni”; e l’art. 7, I comma, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, ribadisce, al I comma, che “Con leggi della Regione, sentite le popolazioni interessate, possono essere istituiti nuovi comuni e modificate le loro circoscrizioni e denominazioni”.

1.2. Ancora, l’art. 31, I comma, del d.P.R. 1 febbraio 1973, n. 49 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige: organi della regione e delle province di Trento e Bolzano e funzioni regionali), al I comma stabilisce che, agli effetti del predetto art. 7 dello statuto, “le popolazioni interessate si sentono interpellando con referendum, secondo norme stabilite con legge regionale, gli elettori iscritti nelle liste dei comuni di cui viene variata la circoscrizione e la denominazione”.

1.3. Gli artt. 41 e seguenti del testo unico delle leggi regionali sull’ordinamento dei comuni della Regione autonoma Trentino-Alto Adige (D.P.Reg. 1 febbraio 2005 n. 3/L, e successive modifiche) disciplinano “La costituzione di nuovi comuni, la fusione di più comuni fra loro, la modifica delle circoscrizioni comunali, del capoluogo e della denominazione del comune”, da effettuare sempre con legge regionale (art. 43).

1.4. In particolare, i Comuni “di norma contermini possono essere riuniti tra loro e uno o più comuni possono essere aggregati ad altro comune, quando i rispettivi consigli comunali ne facciano domanda e ne fissino d’accordo le condizioni” (art. 46); l’art. 49, II comma, prevede poi che, avverso le deliberazioni con cui i consigli comunali abbiano espresso le loro determinazioni, “ogni elettore, entro venti giorni dall’ultimo di pubblicazione, può produrre proprie osservazioni alla giunta provinciale, che le trasmette, con proprio motivato parere, alla giunta regionale”.

1.5. Il referendum in materia di costituzione di nuovi comuni e mutamenti delle circoscrizioni comunali è regolato dalla l.r. 7 novembre 1950, n. 16, per cui le relative domande sono presentate alla giunta provinciale, la quale le trasmette, con un proprio motivato parere, alla giunta regionale: questa, accertata la regolarità delle domande e svolta l’istruttoria prescritta, “ordina la votazione per referendum, fissa la data della convocazione dei comizi e la formula sulla quale verrà fatta la votazione” (art. 2).

2.1. I consigli municipali di Fiera di Primiero, Tonadico, Transacqua e Siror (quest’ultimo include la nota località turistica montana di San Martino di Castrozza), con separate deliberazioni del 2 marzo 2015 – quella del consiglio di Fiera reca il n. 3 – hanno stabilito, secondo la disciplina prima compendiata:

«1. di chiedere alla Giunta Regionale l’avvio della procedura di fusione dei Comuni di Fiera di Primiero, Siror, Tonadico e Transacqua in un unico Comune;

2. di esprimere parere favorevole all’ipotesi di fusione dei Comuni di Fiera di Primiero, Siror, Tonadico e Transacqua, con la denominazione in “Comune di Primiero San Martino di Castrozza” e con capoluogo del nuovo Comune nell’abitato di Fiera di Primiero;

3. di approvare l’allegata proposta di disegno di legge regionale di istituzione del nuovo Comune di Primiero San Martino di Castrozza, secondo il testo allegato».

2.2. Il seguente 9 marzo 2015, i sindaci dei quattro comuni interessati hanno sottoscritto la domanda perché sia dato avvio alla procedura di fusione, e l’hanno inviata alla giunta provinciale di Trento, che, con deliberazione del seguente 16 marzo, n. 440, ha espresso parere favorevole, disponendo la trasmissione degli atti per la prosecuzione alla giunta regionale.

2.3. Intanto, Ervino Filippi Gilli, residente a Fiera di Primiero, e odierno ricorrente, aveva già proposto un primo ricorso in opposizione alla giunta comunale di Fiera, chiedendo l’annullamento d’ufficio della deliberazione consiliare 3/2015, che egli ha impugnato, poco dopo, innanzi alla Provincia, con ricorso a questa pervenuto il seguente 19 marzo, e qualificato dalla stessa come atto recante le osservazioni di cui al citato art. 49, II comma, del D.P.Reg. 1.2.2005 n. 3/L,

2.4. L’Ente ha replicato con la deliberazione 7 aprile 2015, n. 558, in cui ha confermato la propria precedente citata d.g.p. 440/2015, e che è stata comunicata all’interessato con nota 9 aprile 2015 prot. n. S110/15/190430/8.4.2/9-15 del Servizio provinciale per le autonomie locali.

2.5. Tuttavia, il 7 aprile erano pervenute alla Provincia altre osservazioni del Gilli – da lui inviate anche alla Regione – nel dichiarato esercizio della facoltà partecipativa, di cui ripetuto art. 49, II comma: a queste è seguita la responsiva della P.A.T. – Servizio Autonomie Locali, del 16 aprile 2015, prot. n. S110/15/204999/8.4.2/9-15, avente ad oggetto “espressione parere ex comma 2 art. 49 D.P.Reg. 1.2.2005 n. 9/L”, in cui si comunicava di avere “già risposto con precedente nota di data 9 aprile 2015, prot. n. 190430”.

2.6. Poco dopo, anche la giunta comunale di Fiera di Primiero, con la deliberazione 20 aprile 2015, n. 33, si è pronunciata sull’opposizione del Gilli al suo provvedimento, concludendo che non si riscontravano motivi per ritirarlo o modificarlo.

2.7. Infine, con deliberazione 22 aprile 2015, n. 82, la Giunta regionale della Regione Autonoma – Trentino Alto Adige ha indetto per domenica 7 giugno 2015 il referendum consultivo in merito all’istituzione del nuovo Comune di Primiero San Martino di Castrozza.

Inoltre, il dirigente regionale della II ripartizione ha formato la circolare 1/referendum consultivo 22 aprile 2015, prot. n. 0007376/P, in cui sono riassunti i principali adempimenti e le relative scadenze in previsione della consultazione.

2.8. Avverso i successivi atti del procedimento, sin qui descritti, e riprodotti in epigrafe, il Gilli ha proposto il ricorso in esame.

Si sono costituti la Provincia autonoma di Trento, la Regione autonoma Trentino Alto Adige e il Comune di Fiera di Primiero.

3.1. Il ricorso censura anzitutto la deliberazione consiliare n. 3/2015 del consiglio e la deliberazione n. 33/2015 della giunta di Fiera di Primiero – oltre alle analoghe deliberazioni consiliari del 2 marzo 2015 dei Comuni di Siror, Tonadico e Transacqua – per violazione degli artt. 8, 9 e 10 dello Statuto del Comune di Fiera di Primiero, in combinato disposto con gli artt. 5 e 114 Cost., 1, 2, 3, 4, 77, 97 bis del T.U.E.L., e dell’art. 1 della L.R. 7.11.1950 n. 16 e ss.mm.ii., nonché per violazione del generale principio di buona amministrazione.

3.2. In sintesi, la deliberazione consiliare 3/2015 sarebbe illegittima – e così, in via derivata, gli altri provvedimenti citati – per contrasto con l’art. 9, I comma, dello statuto comunale, il quale prevede che “il referendum non può essere indetto nei sei mesi precedenti la scadenza del mandato amministrativo, né può svolgersi in concomitanza con altre operazioni di voto”; in ogni caso, ove si ritenesse derogabile dal consiglio tale disposizione, la relativa deliberazione sarebbe dovuta essere puntualmente motivata.

3.3.1. Ancora, gli stessi provvedimenti sono gravati per violazione degli artt. 97 Cost., 1 e 3 L.S. 241/1990, 2 e 4 l.p. 23/1992, dell’art. 49, comma 1 e dell’art. 77 comma 2 quater del T.U.E.L. e dell’art. 1 della l.r. 7.11.1950 n. 16 e ss.mm.ii.; e ancora per difetto di motivazione; eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto e di istruttoria, per abnormità della decisione comunale in rapporto alle caratteristiche ed alla notevole estensione del territorio del nuovo comune in caso di fusione e per illogicità manifesta.

3.3.2. Il procedimento di fusione non sarebbe stato preceduto da un’adeguata valutazione costi-benefici derivanti dalla fusione, da un progetto per la sua attuazione (inclusi i rapporti con l’Unione dell’Alto Primiero) e, comunque, da una conveniente istruttoria, che giustificasse adeguatamente la decisione assunta, considerata tanto la notevole estensione del territorio interessato, quanto notorie diversificazioni e peculiarità orografiche, geografiche, economiche e sociali al suo interno.

3.4.1. Ancora, sarebbero stati violati i principi di buona amministrazione di cui all’art. 97 Cost.; e il generale principio democratico del rinnovo delle cariche amministrative, nonché l’obbligo di astensione del sindaco.

3.4.2. La l.r. 11/2014, introducendo il nuovo art. 97 bis del Testo Unico delle leggi regionali sull’ordinamento dei Comuni, dispone che “l’elezione del sindaco e del consiglio non si effettua nel turno elettorale generale dell’anno 2015 nei Comuni per i quali sia stata presentata domanda di indizione del referendum per la fusione di comuni, approvata con deliberazione del Consiglio comunale … a condizione che tale domanda, con le relative sottoscrizioni, sia stata presentata entro il 10.3.2015”.

3.4.3. Tale disposizione, seguita il ricorrente, avrebbe qui consentito al sindaco di Fiera, il quale non poteva più ricandidarsi, di prorogare la sua permanenza in carica: sicché la partecipazione attiva del sindaco al procedimento in questione – senza cioè neppure astenersi nella votazione – inficerebbe di sviamento la delibera consiliare impugnata, che non sarebbe stata assunta “nella necessaria serenità ed obiettività di giudizio e soprattutto nella garanzia del superiore e prevalente interesse pubblico alla non celebrazione del normale turno elettorale”.

3.4.4. La deliberazione della giunta comunale 20 aprile 2015, n. 33, sarebbe a sua volta affetta da illegittimità derivata e, comunque da difetto di motivazione.

4.1.1 Passando ora alla deliberazione 16 marzo 2015, n. 440, della giunta provinciale, questa sarebbe anzitutto affetta da violazione degli artt. 97 Cost., 1 e 3 l. 241/1990, 2 e 4 l.p. 23/1992, 49 comma 2 D.P.Reg. n. 3/L/2005, 1 e 2 l.r. 7.11.1950 16 e ss.mm.ii.; nonché da difetto di motivazione; eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto e di istruttoria; illegittimità derivata.

4.1.2. La deliberazione avrebbe contenuto identico alle contemporanee deliberazioni n. 423, 424, 425, 426, 427, 428, 429, 430, 431, 432, 433, 434, 435, 436, 437, 438, 439 e 441 (relative ad altre procedure di fusione in corso): dunque, pur in presenza di realtà inevitabilmente differenziate, la Provincia avrebbe adottato formule del tutto apodittiche e stereotipate, come tali inidonee a sorreggere la motivazione della scelta assunta.

4.1.3. Sarebbero stati violati “tutti i parametri motivazionali, istruttori, di buona amministrazione, di proporzionalità che vincolano ogni forma dell’agire amministrativo”, per fare comunque prevalere il favor del legislatore regionale per la fusione dei Comuni: favor che non può comunque essere interpretato nel senso di dover procedere a tale aggregazione a prescindere da qualsivoglia valutazione sulla fattibilità di tale riforma organizzativa.

4.2.1. La deliberazione della giunta provinciale sarebbe ancora viziata da violazione degli artt. 97 Cost., 1 e 3 l. 241/1990, 2 e 4 l.p. 23/1992, 49, II comma D.P.Reg. n. 3/L/2005, 1 e 2 l.r. 16/1950, n. 16; e ancora da eccesso di potere per illogicità manifesta.

4.2.2. Invero, il provvedimento è stato emesso assai prima che, il seguente 1 aprile, scadesse il termine per la presentazione delle osservazioni dei cittadini: si sarebbe così violato il diritto del ricorrente a contribuire a orientare il procedimento attraverso le proprie osservazioni, depositate appunto in termini.

5.1. La deliberazione della giunta provinciale 7 aprile 2015, n. 558, a sua volta violerebbe gli artt. 1 e 3 della l.s. 241/1990, gli artt. 2 e 4 della l.p. 23/1992, e sarebbe altresì viziata da difetto di motivazione e di istruttoria e da eccesso di potere per travisamento del fatto e per errata applicazione della legge.

5.2. Tale deliberazione si conclude con l’affermazione di una diversità tra il referendum consultivo in materia di fusione dei Comuni rispetto a quelli contemplati dallo statuto del Comune di Fiera di Primiero.

Tuttavia, secondo il ricorrente, la circostanza che lo statuto comunale si riferisca ai referendum propositivi, sarebbe irrilevante: la disposizione va generalmente riferita a scelte politico-amministrative del Comune su tematiche di particolare rilevanza, e la fusione vi rientrerebbe.

5.3. La stessa deliberazione 558/2015, peraltro, avrebbe eluso la questione della carenza di motivazione, quanto alla scelta di procedere alla fusione: la pretesa inesistenza dell’obbligo per il Comune di predispone uno specifico progetto di fusione, concretizzerebbe “un palese sovvertimento della logica sottesa al procedimento retto dalla L.R. n. 16/1950”.

5.4. In generale, il modus procedendi seguito dalle Amministrazioni resistenti contrasterebbe con la l.r. 16/1950, e sarebbe anche palesemente illogico: la volontà popolare sarebbe richiesta di pronunciarsi “su di un quesito rispetto al quale non ha alcuna contezza”.

6.1.1. Inoltre, per quanto poi riguarda la d.g.r. 82/2015, questa sarebbe anzitutto affetta da invalidità derivata.

6.1.2. Per quanto invece riguarda i vizi propri (rubricati negli stessi termini esposti sub 5.1.) anzitutto l’Amministrazione avrebbe omesso di pronunciarsi su di un profilo essenziale delle contestazioni sollevate dal Gilli, attinenti alla violazione dello statuto comunale.

6.1.3. Non sarebbero invece condivisibili le considerazioni esposte nel provvedimento impugnato, sulla pretesa adeguatezza delle motivazioni contenute nella deliberazione comunale n. 3/2015: ciò priverebbe di rilievo sia la funzione di controllo spettante alla Provincia e alla Regione, sia le norme in materia di referendum contenute nell’art. 77 del TUEL.

6.2. Infine, il ricorrente dubita della costituzionalità dell’art. 26 della l.r. 9 dicembre 2014, n. 11, che, modificando la l.r. 16/1950, dispone come “ai fini della validità del referendum è necessaria la partecipazione al medesimo, in ciascun comune interessato, di almeno il 40% degli elettori”.

Tale disposizione sarebbe incostituzionale “per violazione degli artt. 3, 5 e 114 Cost., determinando un’irragionevole ed illogica compressione dell’autonomia dei cittadini che risiedono nei Comuni interessati da procedure di fusione avviate dai Consigli comunali in carica”.

7.1. Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione.

7.2. Per vero, il Gilli domanda l’annullamento di tutti gli atti della procedura referendaria prima descritti, ma l’intera sequenza procedimentale, sin dalla richiesta dei comuni interessati, è finalizzata all’approvazione di un atto avente forza di legge regionale, che, secondo la ricordata previsione costituzionale, costituisce lo strumento imprescindibile per la modificazione dell’ambito territoriale interessato, affidato al consiglio regionale, con l’intervento – obbligatorio sebbene non ostativo – delle popolazioni interessate attraverso il referendum consultivo.

7.3.1. Gli atti qui gravati non costituiscono, pertanto, esercizio della potestà amministrativa, anche se adottati da organi politico-amministrativi: data la finalità che li accomuna, essi sono invece espressione della potestà legislativa, e hanno dunque tale natura.

7.3.2. Ciò vale anche per le risposte fornite prima dalla giunta provinciale, e poi da quella regionale, sulle osservazioni presentate dal Gilli ex art. art. 49, II comma, del citato D.P.Reg. 1 febbraio 2005 n. 3/L.

Tali osservazioni, invero, non sono gravami amministrativi, ma, secondo la disposizione ora richiamata, semplici apporti procedimentali in relazione alla decisione, spettante alla giunta regionale, se proseguire – mediante referendum – il procedimento per la formazione della legge regionale d’accorpamento.

7.4. Per vero, il giudice amministrativo ha escluso la sua giurisdizione in casi sostanzialmente analoghi, già con la pur risalente ordinanza 27 settembre 1993, n. 1301, della V Sezione del Consiglio di Stato, in cui- richiamando Cass. s.u. 16 gennaio 1985, n. 87 – è stato affermato come gli atti inerenti l’indizione di un referendum, da parte della giunta regionale (nel caso veneta), in materia di circoscrizioni comunali, “sono privi di autonomia funzionale, in quanto non idonei a produrre di per sé una modificazione della realtà o ad incidere su sfere giuridiche esterne”: essi “non possono essere sottoposti, in quanto tali, a sindacato giurisdizionale, potendosi, invece, far valere i vizi da cui eventualmente essi fossero affetti solo in sede di riscontro di legittimità, avanti la Corte costituzionale, della legge regionale conclusiva del procedimento de quo ed istitutiva del nuovo Comune”.

7.5. Una posizione, questa, pienamente condivisibile, che trova conferma nella più recente C.d.S., IV, 4 maggio 2010 n. 2552, per cui “il procedimento del referendum per la modificazione territoriale delle regioni” (ma ciò vale anche per i comuni, come si è visto) “ha carattere legislativo in quanto non è funzionale alla cura di un interesse pubblico concreto e specifico, ma è volto a consentire l’accesso ad una fase, successiva, di produzione normativa primaria”.

8.1. È allora certo che questo giudice difetta di giurisdizione di legittimità nella presente controversia; resta però da verificare, per rispettare il dettato di cui all’art. 11 c.p.a., se vi sia un altro giudice nazionale che tale giurisdizione abbia, e che per tale possa essere qui indicato.

8.2. Ebbene, in termini generali, per stabilire ciò, rileva non tanto la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, cioè dell’intrinseca natura della controversia dedotta in giudizio e individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico del quale essi sono manifestazione (ex plurimis, C.d.S., VI, 24 marzo 2014, n. 1409; Cons. Stato, Sez. V, 27 gennaio 2014, n. 396, 2 ottobre 2012, n. 5170; Cass. s.u. 11 ottobre 2011, n. 20902, 16 novembre 2010, n. 23108, 16 maggio 2008, n. 12378). Così, in particolare, la giurisdizione del giudice ordinario, non può essere esclusa perché la domanda proposta contiene la richiesta di annullamento di un atto amministrativo: “ove tale richiesta si ricolleghi alla tutela di una posizione di diritto soggettivo, in considerazione della dedotta inosservanza di norme di relazione da parte dell’amministrazione, quella giurisdizione va affermata, fermo restando il potere del giudice ordinario di provvedere alla sola disapplicazione dell’atto amministrativo nel caso concreto” (C.d.S., V, 27 aprile 2015 n. 2059).

8.3. Bisogna allora anzitutto rilevare come il Gilli affermi di agire “a difesa del mantenimento del proprio Comune di appartenenza, a beneficio … di tutta la collettività”, e non solo “con riferimento alla delibera del proprio Comune, ma anche con riferimento alle delibere assunte dagli altri tre Comuni, sia sul piano della illegittimità derivata, sia su quello della scelta di assumere Fiera di Primiero come Comune capoluogo del nuovo ipotetico assetto, generando così un collegamento funzionale e di risultato inscindibile tra le quattro deliberazioni”.

8.4.1. Ora, rispetto a una simile impostazione, nessuna posizione soggettiva tutelabile sembra riconducibile al ricorrente, tale da collocarlo in una situazione differente dall’aspirazione alla mera legittimità dell’azione amministrativa, genericamente riferibile a tutti i consociati e, in specie, alla generalità dei cittadini dei comuni interessati.

8.4.2. Nessuno dei residenti, infatti, può vantare una posizione qualificata alla conservazione dell’Ente territoriale di attuale appartenenza, e tanto meno nella struttura e nelle dimensioni attualmente possedute; e ciò senza contare come nessuno dei provvedimenti qui gravati realizza la fusione di comuni e, dunque, produce la conseguenza che il ricorrente, come appena visto, considera immediatamente lesiva: tale evento non segue de planonemmeno al referendum – il cui esito non è vincolante, come già detto – ma deriva dalla successiva legge regionale, se e quando approvata.

9.1. Peraltro – anche a evitare che l’azione in esame possa configurare un abuso della tutela giurisdizionale – la domanda proposta può interpretarsi (nonostante il ricorrente non sembri considerarlo) nel senso che, per il Gilli, il referendum consultivo sarebbe disposto in difetto dei presupposti di legittimità per il suo svolgimento: l’Amministrazione regionale non avrebbe avuto la potestà pubblica di indirlo, e essa avrebbe così leso l’ipotetico diritto pubblico soggettivo del ricorrente stesso a partecipare a una procedura referendaria nel rispetto della normativa che la disciplina.

9.2. Ora, in un caso per più profili corrispondente a quello de quo (l’iniziativa referendaria era stata lì assunta da un comitato, cui i Comuni qui proponenti sono equiparabili), si è affermato, in termini condivisibili da questo Collegio, che sussiste “la giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie aventi ad oggetto l’impugnativa dei provvedimenti costitutivi della procedura referendaria comunale consultiva e propositiva”, poiché “i soggetti che si oppongono, per qualsivoglia ragione (sostanziale, procedurale, politica), all’ammissibilità del quesito referendario, indipendentemente dal petitum introdotto in giudizio, propongono nella sostanza una domanda di accertamento negativo la cui causa petendi si traduce nella negazione di una o più delle condizioni di esercizio del diritto soggettivo pubblico vantato dal comitato promotore del referendum; l’interesse materiale di chi si oppone al referendum ha natura e contenuto omogeneo a quello dei promotori ma è speculare nella direzione” (C.d.S., V, 18 ottobre 2011 n. 5559).

9.3. In conclusione, se queste ultime considerazioni rafforzano l’accertato difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, la ricostruzione della domanda testé operata conduce a indicare come fornito della giurisdizione stessa il giudice ordinario, innanzi al quale il presente giudizio potrà essere riassunto nei termini e nelle forme di cui al ripetuto art. 11 c.p.a..

9.4. Per completezza, va da ultimo escluso che possa qui essere invocata una generale giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di operazioni elettorali e procedure referendarie, inconciliabile con il combinato disposto degli artt. 126 e 133 c.p.a., “senza che sia possibile individuare, in via esegetica, nuove ipotesi stante il carattere eccezionale e tassativo delle norme che prevedono la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (cfr. Cons. St., ad. plen., 30 luglio 2007, n. 10)” (così C.d.S., V, 5559/2011 cit.).

9.5. Le spese di lite, compensate per un terzo, seguono per il resto la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino Alto – Adige/Südtirol, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, dichiara, ex art. 11 c.p.a., il proprio difetto di giurisdizione, in favore del giudice ordinario.

Le spese di lite, compensate per un terzo, seguono per il resto la soccombenza e sono liquidate per compensi in € 1.800,00 in favore della Provincia autonoma di Trento e in € 1.200,00 ciascuno in favore della Regione Trentino Alto – Adige/Südtirol e del Comune di Fiera di Primiero, oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio addì 4 giugno 2015 con l’intervento dei signori magistrati:

Angelo Gabbricci, Presidente FF, Estensore

Riccardo Savoia, Consigliere

Paolo Devigili, Consigliere